Nato a Milano nel 1940, professore di Diritto costituzionale nell'Università di Roma, ha insegnato in precedenza nelle Università di Milano, Trento, Sassari e Firenze.

Dal Maggio 1996 all'ottobre 1998, è stato Ministro per la Funzione Pubblica e gli Affari Regionali nel Governo presieduto da Romano Prodi. Dall'ottobre 1998 al dicembre 1999 è stato Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio nel Governo presieduto da Massimo D'Alema. Dal dicembre 1999 al 10 giugno 2001 è stato Ministro per la Funzione Pubblica nel secondo Governo presieduto da Massimo D'Alema e riconfermato nel successivo Governo presieduto da Giuliano Amato.

Ha pubblicato nove libri e circa 200 articoli scientifici su argomenti di diritto costituzionale, diritto dell'economia, politica delle istituzioni, diritto amministrativo. Ha coordinato la ricerca CNR sulle procedure di programmazione finanziaria e di gestione del bilancio nei paesi dell'Occidente, pubblicata dalla casa editrice "Il Mulino".

Eletto al Parlamento nel 1979, ha fatto parte della Camera dei deputati fino al 1996. Nell'aprile 1996 e nel maggio 2001è stato eletto senatore nel collegio di Siena.

Nell’attuale legislatura fa parte della Commissione Affari Costituzionale e della Giunta degli Affari europei del Senato  e della Commissione parlamentare per gli Affari regionali. Fa parte inoltre del Direttivo del gruppo DS del Senato ed è capogruppo DS in Commissione Affari Costituzionali.

Fa parte dell’Advisory Board costituito dal Segretario Generale dell’ONU, Kofi Annan, per i problemi delle ICT, ove si occupa in particolare delle problematiche dell’e-government.

Ha presieduto, dal 1987 al 1990, il Comitato parlamentare per il controllo della politica monetaria e di bilancio.

E' stato presidente del gruppo dei deputati della Sinistra indipendente dal 1989 al 1991. Dal 1991 al 1992 ha fatto parte del "Governo ombra", costituito dall'opposizione, come ministro dell'Interno, dei diritti civili, della informazione e della pubblica amministrazione. Dal 1992 al 1996 ha fatto parte della Segreteria nazionale del Pds, come responsabile per lo Stato, le Regioni e le riforme istituzionali. Dal 1992 ad oggi fa parte della Direzione nazionale del Pds, e poi DS.

Nel 1992 (XI Legislatura) ha fatto parte della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali, nella quale ha svolto le funzioni di relatore per la parte relativa alla forma di governo. Con i senatori Fisichella e Salvi e con l'on. Urbani ha redatto, nel gennaio del 1996, il cosiddetto "documento dei quattro saggi" sulle riforme istituzionali.

Nel Governo Prodi e poi nei Governi D'Alema e Amato ha avviato un complessivo programma di riforma del sistema amministrativo italiano. Come parlamentare è stato membro delle Commissioni Bilancio, Affari Costituzionali, Ambiente, e della Giunta del Regolamento.

Dal 1960 al 1962 è stato presidente della FUCI di Milano. Dal 1973 al 1975 è stato Capo di gabinetto del ministro per le Regioni. Dal 1975 al 1977 ha coordinato i lavori della Commissione ministeriale per il trasferimento dei poteri alle regioni e agli enti locali (Commissione Giannini). Dal 1975 al 1981 ha fatto parte del Consiglio superiore della Pubblica Amministrazione. Dal 1979 al 1982 ha presieduto la Commissione interministeriale per la riforma dei rapporti fra Regioni e Stato, istituita dal ministro Massimo Severo Giannini. Esponente della sinistra lombardiana del Psi, ha fatto parte, dal 1978 al 1981, del Comitato Centrale e della Direzione di quel partito. Ha collaborato alla redazione del progetto per l'alternativa di sinistra approvato dal Congresso di Torino del Psi nel 1979. Nel 1981 è stato espulso dal Psi per aver sottoscritto, con Enriques Agnoletti, Codignola, Leon, Veltri, Ballardini e altri un manifesto fortemente critico nei confronti della politica di Craxi e della compromissione del gruppo dirigente del Psi con pratiche affaristiche e clientelari.

Dal 1990 al 1992 e dal 1997 al 1999 è stato consigliere comunale a Milano e ha presieduto la Commissione che ha redatto lo statuto del Comune di Milano.

Ha proposto alcune riforme delle procedure parlamentari in buona parte approvate dalla Camera dei deputati: per l'istituzione della sessione di bilancio, per il controllo della copertura finanziaria delle leggi di spesa, per la riforma delle Commissioni parlamentari. Su queste proposte è stato relatore a nome dell'intera Giunta del Regolamento. E' stato uno dei presentatori delle proposte di istituzione delle commissioni di inchiesta sulla ricostruzione dell'Irpinia, sulla strage di Ustica, sui fondi neri dell'Iri-Italstat. Ha presentato numerose proposte di legge in materia di riforme istituzionali, informazione, associazionismo, volontariato, immigrati extracomunitari, ambiente, diritti civili, riforma dell'amministrazione e finanza pubblica. Tra queste, le proposte sulla riforma della parte seconda della Costituzione, delle leggi elettorali per la Camera e i Comuni (elezione diretta del sindaco), sulla riforma delle Regioni e del Parlamento (riduzione dei parlamentari e Senato delle Regioni), sulla riforma delle autonomie locali (Legge n. 142 del 1990), sulla riforma del regime dei suoli, sulla promozione dell'associazionismo senza fini di lucro, sui diritti dei cittadini di fronte alla amministrazione e nei pubblici servizi e sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi (oggi legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo), sull'obiezione di coscienza, sulla libertà e il pluralismo dell'informazione, sui parchi e le riserve naturali, sul recupero dei beni culturali e ambientali, sul controllo della spesa pubblica, sul commercio delle armi (oggi legge 185 del 1990), sulla riconversione delle industrie belliche, sul volontariato (legge-quadro n. 266), sulla tutela dell'ambiente montano, sulla disciplina delle imprese radiofoniche, sulla liberalizzazione delle telecomunicazioni.